盘点2016检察理论：聚焦改革难点 寻求制度完善
最高人民检察院
来源：检察日报
◇推行“员额制”最根本目的就是要实现检察官的精英化、专业化，把能力更强、经验更丰富的检察官留在办案一线。
◇检察工作在未成年人检察、公益诉讼和检察环节认罪认罚从宽制度等方面充分体现了实践创新与理论指导的相得益彰和相互促进。
◇对检察机关刑事法律监督权的改进与完善应当遵循刑事诉讼法基本原则、制度和程序规范，找寻薄弱的监督环节，完善监督的手段和方法。
◇新一轮司法体制改革的开启对依法独立行使检察权提出了更高要求，应充分认识检察权性质的多样化和复合性以及检察权行使的一体化和独立性，明确不同权力运行主体之间的关系和责任，并在遵循诉讼规律的基础上，优化检察职权配置。
2016年是司法体制改革的攻坚之年，也是检察机关进一步实现检察职能完善和工作创新的一年，各种改革试点、工作机制创新及其研究讨论屡屡成为媒体焦点。与之相适应，2016年的检察理论研究重点集中在检察改革、检察工作机制创新、检察监督体系完善和检察权四个方面，呈现以下特点：其一，聚焦改革中的难点与争议。司法体制改革进入深水区后，检察理论研究的焦点集中在试点实践所反馈的疑难问题上，从不同角度说理和讨论，为司法体制改革提供了有益的理论参考。其二，着眼制度构建中问题与细节。随着改革的深入，实践迫切要求理论研究对相关制度的操作性、细节性问题作进一步的深入研究，因此，2016年研究更多地着眼于细节和操作性，力求跟进改革的步伐。同时，对检察监督体系和检察权的研究方面也体现出以问题为导向、寻求制度完善和理论突破的努力。
关于检察改革
以检察官办案责任制为“牛鼻子”的检察改革推行以来，前一阶段改革的重点是员额制改革和办案组织改革，如何遴选员额内检察官并以员额内检察官为基础组建检察办案组织和权力运行机制，如何推动员额内检察官的职业保障是检察理论研究的焦点。随着前阶段改革措施的逐步实施，如何落实对不适任检察官的责任追究又成为下一阶段的热点问题。
（一）检察官员额制改革。推行“员额制”最根本目的就是要实现检察官的精英化、专业化，把能力更强、经验更丰富的检察官留在办案一线。从这个意义上看，“员额制”不仅是人员分类管理的必然要求，更是现代法治建设的必然要求。随着各地试点效果的逐步显现，对员额制的认识愈发深入。有观点基于实践效果归纳认为，和改革前相比，检察官在选任方式、额数调配、补位模式上发生了三重变化：检察官选任方式由“地方任命”变成了“遴选产生”；检察官额数调配由“变量调配”变成“定量分配”；检察官补位模式由“到点就任”变成了“空缺才任”。各省范围内员额的科学分配应做到向基层倾斜、向办案一线倾斜，并且要留有余地。而每一个检察院内部的员额分配有“以案定额”“以人定额”和“以检察官定额”模式可供选择。关于员额比例，有学者认为，从实施状况来看，有的地区员额比例不足，致使检察官流失加剧，办案压力上升，有可能导致以审判为中心的司法体制改革目标异化，所以有必要适当提高总体员额比例；区分不同地区、类型、级别的检察院，确定不同的员额比例；强化配套制度的建设，扩大司法辅助人员队伍。检察系统内研究人员也认为，每个序列的人员数额比例的设置，应当根据不同级别、不同地区检察机关所承担的具体职能和工作量，并结合辖区面积、地域特色、人口数量、经济发展水平等综合因素来确定。对三类人员的管理，不仅要根据其岗位职责的不同要求设置不同的职务序列和管理模式，还要通过内设机构改革重新整合人员，形成不同类型的专业办案组，实现专业化办案。
（二）检察官责任追究制度改革。在保障正当履职和加强责任追究的双重内涵中，追究意义上的检察官司法责任由于关系到检察人员的惩处规则而备受关注。关于检察官承担的责任种类，主流观点是支持最高人民检察院下发的《关于完善人民检察院司法责任制的若干意见》(下称《若干意见》)中规定的三种司法责任：故意违反法律法规责任、重大过失责任和监督管理责任，并强调对无故意或重大过失的错案予以责任豁免，是体现司法职业特殊性、遵循司法规律的需要。也有观点认为，检察官司法责任可以从办案质量瑕疵的经济责任、违纪违规行为的行政责任、违法滥用职权行为的刑事责任三个由轻到重逐级强化的层次展开。
关于检察官惩戒委员会的构建，代表性观点是按照《若干意见》的规定，依托省级检察院设立检察官惩戒委员会办公室，专门承担对辖区内检察官司法责任的审查与处理，该办公室对省级检察官惩戒委员会负责，下级检察院纪检监察机构负责本院检察官司法过错和行为不当线索的受理、收集和报送，省级检察院检察官惩戒委员会负责审查，并在一定期限内提出当事检察官无责、免责或惩戒的建议。也有观点对惩戒委员会的设置模式心存疑虑，认为在惩戒委员会成员全部为兼职成员、缺乏事实调查能力的情况下，惩戒工作办公室与所在司法机关的党组成为真正的错案责任确认主体，这并没有从实质上改变之前司法机关自我确认责任的问题，提出将司法机关内部的责任确定作为错案责任追究制的“第一审”，司法人员或其他公民对该处理意见不满意的，可以向惩戒委员会提出申诉或上诉，要求进行重新确认，即将惩戒委员会作为“第二审”。
（三）检察机关内设机构改革。检察机关内设机构改革是新一轮检察改革的重点。近年来在检察改革试点的实践中，一些地区积极探索了检察机关业务机构的大部制管理，对内设机构进行重新整合。
有观点提出，办案组织的扁平化管理、检察业务的专业化管理是检察管理改革的大趋势。大部制管理是从横向上整合检察职能；扁平化管理是从纵向上整合检察职能；专业化管理是从实质上整合检察职能。因此，整合检察职能是业务机构改革的基本途径。应以职能属性为依据，以保障人权为基础，以遵循规律为前提，研究检察机关内设业务机构改革的发展趋势。还有基层检察院研究者基于试点实践提出，随着以“大部制”为核心的检察改革的推进，基层检察机关在科学设置内设机构、优化检察职能配置、整合检察资源等方面作出有益的尝试，但也存在机构设置标准不统一、行政化管理模式明显、内设机构间相互监督制约弱化等问题，应当规范内设机构名称和规格，在司法责任制改革的背景下遵循“以权分岗、以岗定量、以量立部”的思路，根据基层检察院综合业务量、人员配备和管理幅度制定具体内设机构改革框架结构。从目前检察机关内设机构改革的研究成果来看，学界问津较少，检察系统内部更为关注，但成果多以论证试点的成功效果为主，虽然问题意识正在逐渐增强，但对不同试点的对比总结尚欠深入，对今后的发展方向也缺乏整体思维和宏观考量。
关于检察工作机制创新
2016年，检察工作在未成年人检察、公益诉讼和检察环节认罪认罚从宽制度等方面充分体现了实践创新与理论指导的相得益彰和相互促进。
（一）未成年人检察工作。2016年10月17日，中国检察学研究会未成年人检察专业委员会成立大会暨构建中国特色未成年人检察制度体系研讨会在北京举行，这是继2015年12月最高人民检察院未成年人检察工作办公室正式成立后，检察系统加强未成年人检察工作的又一重大举措。作为少年司法制度重要一环的未成年人检察制度也成为检察理论研究中一个颇受关注的问题。
有人从机构设置的角度提出，从顶层设计上全局谋划中国少年司法制度的时期已经到来，今后，应当在未成年人检察部门逐步发展的基础上，尝试探索建立少年检察专门机构。既然未检职能是集捕诉监防，集教育、预防、矫治、观护于一体，可允许个别检察机关先行探索，酝酿建立少年检察专门机构试点。有人从职权范围角度认为，司法体制改革背景下未检机构职权不仅应当巩固“未检一体化”建设前期成果，将审查逮捕权、审查起诉权、法律监督权、帮教回访、法治教育、综合治理、总结调研、未成年人权利维护等内容纳入职权范围，还应当积极探索将未成年人民行检察职权、未成年人刑事执行检察职权、未成年人公益诉讼职权等新职权纳入未检考虑范围。也有人提出警示，认为未成年人检察制度改革中应注意防止两种倾向：一是未检一体化办案模式带来的监督缺位；二是未检一体化模式带来的对未成年人的保护过度。
（二）检察机关提起公益诉讼。2015 年7月全国人大常委会发布《关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，从法律依据层面奠定了检察机关提起公益诉讼的正当性基础，相关理论研究也从检察机关提起行政公益诉讼的可行性和必要性，转向对具体理论和操作问题的探讨。
有观点认为，检察机关提起公益诉讼的理论争议，在起诉阶段集中体现在其作为原告的合法性以及合理性上，在诉中阶段集中体现在诉讼结构问题和处分权问题上，在诉后阶段集中体现在效力问题和既判力扩张问题上。针对上述问题，检察机关在民事公益诉讼中应遵循自律性、谦抑性、集中性、典型性，要于法有据，并应从对应性和职责认定两方面来考量。关于检察机关在公益诉讼中的主体定位，有人针对《试点方案》规定的“公益诉讼人”身份，提出检察机关应以“公诉人”的身份提起民事公诉或行政公诉才更适应司法实践的需要。还有人认为，检察机关提起公益诉讼已经进行试点并取得了显著的成效，今后宜通过修改人民检察院组织法或者诉讼法的方式，明确检察机关对纯粹公共利益和复合的公共利益案件有权提起或参与公益诉讼，确认检察机关的诉讼主体地位，基于理性和平衡的理念建立中国特色的检察机关提起公益诉讼制度。
（三）检察环节认罪认罚从宽制度的适用与程序完善。认罪认罚从宽制度是我国新一轮司法体制改革的重要内容，2016年9月全国人大常委会通过《关于授权最高人民法院、最高人民检察院在部分地区开展刑事案件认罪认罚从宽制度试点工作的决定》，由于试点刚刚启动，实践中的效果和问题尚未显现，相关研究集中在理论基础及制度设计和完善方面。有观点认为，与已经试行的刑事案件速裁程序试点相比，除适用范围扩大外，诉辩协商和检察机关起诉裁量权的扩大也是认罪认罚从宽制度新的突破点。我国刑事诉讼法对相对不起诉的限定条件过于严格，已经不适应司法实践中案件分流的需要。学界研究者则对认罪认罚制度可能带来的“非自愿”认罪现象表达出一定程度的担心。有学者特别提出，在当前的司法环境下，量刑协商制度的引进潜藏着司法不公的巨大风险。还有人因此强调，对于缺乏基础事实，或虽有基础事实但依法不构成犯罪或未达到法定证明标准的案件，即使犯罪嫌疑人、被告人自愿认罪也不能简单接受，与其达成定罪量刑协议。为防止犯罪嫌疑人、被告人在被胁迫或受利诱的情况下错误地认罪认罚，也为避免可能发生冤假错案，有必要通过全面适用法律援助制度、权利告知制度建立犯罪嫌疑人、被告人认罪认罚自愿性保障制度体系。
关于检察监督体系完善
2016年，最高人民检察院检察长曹建明在第十四次全国检察工作会议上强调，“以深化司法体制改革为契机，以维护社会公平正义和司法公正为目标，完善检察监督体系、提高检察监督能力”。“检察监督体系”概念的提出使得检察机关的监督职权更为明确具体。2016年度关于检察监督体系和监督职权的研究集中体现在以下方面：
（一）刑事检察监督。检察监督的重点领域在刑事诉讼。有人提出，对检察机关刑事法律监督权的改进与完善应当遵循刑事诉讼法基本原则、制度和程序规范，找寻薄弱的监督环节，完善监督的手段和方法。特别是要进一步增强检察机关对侦查活动的监督效果，积极引导侦查。建立重大案件，尤其是命案检察机关提前介入引导侦查机制；考虑制定常见罪名的证据要求和取证规范引导侦查，对于检察环节发现的非法证据坚决排除。关于执行监督，随着刑事执行检察机构的整合完善，研究重点集中在刑事执行监督的范围和操作性方面，有人从不同角度对刑事裁判涉财产部分执行检察监督、强制医疗执行监督、羁押必要性审查等执行监督问题提出完善建议。
（二）民事检察监督。2016年对民事监督权的讨论重点之一集中在调查核实权方面。修改后民事诉讼法第210条赋予了检察院调查核实权，但法律和司法解释都未明确具体细节，使得检察机关在具体实施中存在困惑。有观点认为，现有规定的模糊导致检察机关对民事案件的审查和对法官行为的审查无法有效区分，在选择是否行使权力、如何启动程序、采取何种方式、权力边界如何把握等方面处于模糊地带，使得对案件事实的调查和对法官违法行为的调查混同一体。有必要对检察机关调查核实权的启动方式、运行方式和监督范围进行规定和约束。有观点从建构角度提出，民事检察调查核实权具有手段的非强制性、调查范围的有限性和目的的监督性的性质。针对法院生效裁判、调解书的监督案件、执行监督案件和审判人员违法行为的监督案件，调查核实权行使的范围有所不同。民事检察调查核实权的行使有依当事人申请和依职权两种启动方式，只能采取非强制性的措施。
（三）行政检察监督。2016年3月最高人民检察院出台《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》，规定了行政诉讼监督的范围、对象、方式、手段和程序，5月发布了十件带有很强指导性的行政诉讼监督典型案例，这标志着检察机关的行政诉讼监督进入全面规范阶段，多元化行政诉讼监督格局基本形成。有观点提出，随着修改后行政诉讼法的正式实施和党的十八届四中全会各项重大改革部署的逐步落实，行政检察工作在监督范围上应从过去单一的行政诉讼监督拓展为行政诉讼监督和行政违法行为监督并举，既包括诉讼内行政检察监督，也包括诉讼外行政检察监督。有人对行政执法检察监督进行了全面论述，提出开展行政执法监督应当遵循职权法定原则、比例原则、事后监督原则、行政处理先行原则，行政执法检察监督应当以监督公权力为核心，以维护国家利益和公共利益为主要目标。没有行政行为的违法性，不能启动监督程序，检察机关不能陷入具体的行政法律关系之中，充当调停人或协助管理者，只行使监督职责。
（四）控告申诉检察。修改后刑事诉讼法、民事诉讼法及《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》《人民检察院民事诉讼监督规则（试行）》进一步强化了检察监督权，检察机关办理信访案件接待群众信访、受理举报工作的范围进一步拓宽，受案范围进一步扩大。但有实务部门研究者提出，从基层检察院控告申诉检察部门的具体工作情况看，工作的侧重点仍停留在“转”字上，具体工作就是接待、受理、分流、督办、答复及风险评估预警和化解矛盾纠纷等。今后控告申诉检察工作性质应发生由“转”到“办”的根本变化。还有人提出，我国的刑事申诉制度在实现司法公正和效率方面存在不足，造成一些正当的申诉案件依法办理难度大，一些不正当的申诉又无法抑制，使涉检信访大量产生，影响了司法机关的正常工作秩序，应当通过构建完善的刑事申诉律师代理制度做好当事人的心理转化和法律服务工作，更好地维护社会稳定。
关于检察权
检察权一直是我国检察基础理论研究中的核心问题，2016年随着司法体制改革的深入进行，对检察权的研究思考也日益深入，既有对传统检察权理论的反思，也有具体权能范围的探讨。有人从检察权内部运行的角度提出，新一轮司法体制改革的开启对依法独立行使检察权提出了更高要求，应充分认识检察权性质的多样化和复合性以及检察权行使的一体化和独立性，明确不同权力运行主体之间的关系和责任，并在遵循诉讼规律的基础上，优化检察职权配置。有人从检察权的属性角度提出，传统的检察权理论已经在某些方面落后于实践需求，以检察权是独立公权力为逻辑起点，基于属性概念展开重新审视，可以发现检察权具有法律监督属性、司法属性、行政属性和公益属性，其中法律监督属性是其本质属性。还有人基于决定检察机关内部上下级关系的关键因素提出，检察改革的核心问题是检察指令权的规制问题，认为应当明确我国检察指令权的适用条件、界限及其效力，即应将便宜主义下需要统一裁量基准的、需要统一法律解释的、需要提升检察效能的以及需要避免检察官误断或者滥权的事由作为适用检察指令权的积极事由；而将法定主义、检察官客观义务、证据评价、法律确信以及诫命规定与合法性义务作为我国检察指令权不可逾越的界限。
总体而言，2016年度的检察理论研究在改革实践的激发下取得了丰硕的成果，对于总结经验、解决问题、完善职能都起到了良好的促进作用。但也应当看到，由于处于改革进行时，2016年度的检察理论研究更为关注制度的微观运行，基础理论研究有所弱化，研究成果在理论品质和影响力上仍有待提升，带有全局性、前瞻性、导向性的检察理论重磅成果尚付阙如。随着司法体制改革的进一步深入和检察职能的调整完善，检察理论研究将迎来新的更加广阔的空间，检察理论研究工作者应当在汲取实践养分的同时做好理论积累，争取推出有分量的扛鼎之作，为中国特色社会主义检察理论的创新发展作出新的贡献。
（作者分别为最高人民检察院检察理论研究所所长王守安、副研究员葛琳）